МИИР отказал в продлении лицензии на недропользование: как оспорить решение

Лицензии на разведку и добычу твёрдых полезных ископаемых выдаёт компетентный орган — Министерство индустрии и инфраструктурного развития РК (МИИР). Отказ в продлении или выдаче лицензии, а тем более её досрочный отзыв, могут остановить весь горнодобывающий проект. Разбираем, какие основания для отказа предусмотрены Кодексом о недрах, в какие сроки его можно оспорить и какие шансы у недропользователя в суде.

Кто и на каких основаниях отказывает в лицензии

Лицензирование разведки и добычи твёрдых полезных ископаемых регулируется Кодексом РК «О недрах и недропользовании» от 27 декабря 2017 года № 125-VI. Компетентным органом, уполномоченным выдавать, продлевать, переоформлять и отзывать такие лицензии, выступает Министерство индустрии и инфраструктурного развития Республики Казахстан (МИИР). Особенность этой сферы: часть оснований для отказа прямо перечислена в кодексе, а часть решений (например, отказ по определённому основанию) законодатель прямо разрешает выносить без указания причин — это существенно усложняет защиту заявителя, если он не подготовился заранее.

На практике МИИР работает через территориальные подразделения и центральный аппарат, и распределение полномочий между ними по разным видам полезных ископаемых и категориям заявителей может влиять на реальные сроки и качество рассмотрения заявления. Заявителю полезно заранее уточнять, какое именно структурное подразделение компетентного органа фактически рассматривает конкретную заявку, чтобы направлять последующую переписку и жалобы по адресу, а не терять время на переадресацию документов внутри ведомства.

Правовая база: Кодекс о недрах

Ключевые нормы, регулирующие лицензирование твёрдых полезных ископаемых, содержатся в главах Кодекса о недрах, посвящённых лицензии на разведку (в частности, ст. 190) и лицензии на добычу твёрдых полезных ископаемых (ст. 220–221 и смежные статьи). Отдельно предусмотрено исключительное право недропользователя, получившего лицензию на разведку, на получение лицензии на добычу в пределах того же участка при подтверждении запасов — отказ в такой ситуации возможен лишь при наличии неустранённых нарушений условий лицензии на разведку либо по прямо предусмотренному основанию.

Основания отказа в выдаче или продлении лицензии

На практике добиться раскрытия фактических мотивов такого отказа непросто — компетентный орган зачастую ограничивается ссылкой на саму норму кодекса, дающую ему право не мотивировать решение, и суду приходится оценивать, не является ли применение этой нормы в конкретном случае злоупотреблением правом со стороны государственного органа, например, если ранее аналогичные заявки других лиц удовлетворялись без каких-либо затруднений. Именно поэтому в делах такой категории особенно важно собрать сравнительные данные о практике рассмотрения похожих заявок — это один из немногих доступных косвенных инструментов давления на позицию компетентного органа.

Отзыв уже выданной лицензии: отдельная процедура

Отзыв лицензии — более серьёзная мера, чем отказ в выдаче новой, поскольку затрагивает уже осуществляемый проект. Процедура построена так:

• компетентный орган направляет недропользователю письменное уведомление об отзыве лицензии;
• лицензия прекращает действие через 3 месяца со дня получения такого уведомления — это даёт время на подготовку защиты и/или сворачивание операций;
• недропользователь вправе оспорить отзыв лицензии в течение 15 рабочих дней со дня получения уведомления;
• отзыв лицензии не допускается, если неисполнение обязанностей, послужившее основанием для отзыва, произошло вследствие непреодолимой силы (форс-мажора) — при этом отсутствие у недропользователя технических или финансовых средств, отсутствие на рынке нужных товаров/услуг, а также наложение административного взыскания не признаются обстоятельствами непреодолимой силы.

Стоит также учитывать, что отзыв лицензии — крайняя мера, которой, как правило, предшествует менее строгая реакция компетентного органа: письменное предписание об устранении выявленных нарушений с указанием разумного срока. Если недропользователь устраняет нарушение в срок, указанный в предписании, оснований для последующего отзыва лицензии по этому же эпизоду, как правило, не возникает — поэтому реакция на первое же предписание, а не ожидание уведомления об отзыве, часто оказывается самым эффективным способом защиты актива.

Как оспорить отказ или отзыв лицензии

• 1Незамедлительно зафиксируйте дату получения уведомления — от неё считаются оба ключевых процессуальных срока (10 рабочих дней на обжалование отказа в выдаче, 15 рабочих дней на оспаривание отзыва).
• 2Проанализируйте формальное основание отказа/отзыва на соответствие фактическим обстоятельствам — часто МИИР ссылается на общую норму, не проверив, устранено ли нарушение к моменту принятия решения.
• 3Подготовьте и подайте жалобу или административный иск в порядке, установленном законодательством об административных процедурах и административном судопроизводстве, с приложением документов, подтверждающих устранение нарушений либо неправомерность применённого основания.
• 4Параллельно оцените риски полной остановки проекта — за 3 месяца до прекращения лицензии при отзыве можно успеть добиться приостановления действия решения на период судебного разбирательства.
• 5Не пропустите общий трёхмесячный срок исковой давности по требованиям о недействительности лицензии, если спор касается законности самой выданной ранее лицензии (например, третье лицо оспаривает её выдачу конкуренту).

При подготовке жалобы или иска полезно параллельно запросить у компетентного органа копии всех материалов, положенных в основу оспариваемого решения (переписку с территориальным подразделением, заключения профильных экспертов, если они привлекались) — административно-процессуальное законодательство, как правило, предоставляет заявителю такое право, и отказ органа предоставить эти материалы сам по себе может стать дополнительным процессуальным доводом при последующем судебном оспаривании.

Форс-мажор как основание для защиты

Если отзыв лицензии связан с неисполнением обязательств по объёму работ, минимальным расходам на разведку или иным условиям, недропользователю стоит внимательно оценить, не подпадают ли причины неисполнения под определение непреодолимой силы — чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств (стихийные явления, военные действия и аналогичные события). Однако кодекс прямо исключает из этого понятия типичные коммерческие риски: нехватку денег, отсутствие нужного оборудования на рынке, а также сам факт наложения на компанию административного штрафа — ссылаться на них как на форс-мажор бесполезно.

Практика показывает, что успешные ссылки на форс-мажор почти всегда сопровождаются официальным подтверждением соответствующего обстоятельства уполномоченным органом — торгово-промышленной палатой, органами по чрезвычайным ситуациям, иным компетентным ведомством, фиксирующим факт и период действия чрезвычайного обстоятельства. Голословная ссылка недропользователя на «сложную ситуацию» без такого документального подтверждения практически никогда не воспринимается компетентным органом или судом как достаточное основание для освобождения от ответственности.

Для минимизации таких рисков стоит заранее выстраивать защиту через профильное сопровождение инвестиционных споров и своевременный юридический аудит исполнения условий лицензии.

Обязанность по ликвидационным работам после отзыва лицензии

Компании часто недооценивают ещё одно последствие отзыва лицензии — недропользователь, лишённый лицензии, обязан немедленно прекратить операции по недропользованию и приступить к работам по ликвидации последствий недропользования в срок, предусмотренный кодексом. Это самостоятельное финансовое обязательство, которое не зависит от исхода спора об оспаривании самого отзыва: даже если компания намерена оспаривать отзыв, параллельно ей нужно оценивать бюджет и сроки на консервацию или ликвидацию объектов, чтобы не получить дополнительно ещё и претензию за нарушение экологических и технических требований к ликвидации.

На практике многие компании закладывают средства на ликвидацию только в виде абстрактного резерва в финансовой отчётности, не имея реального плана мероприятий и заранее выбранного подрядчика на случай внезапной необходимости приступить к консервации объекта. Отзыв лицензии — как раз тот сценарий, когда такой план требуется немедленно, а не через несколько месяцев подготовки, поэтому компаниям с действующими лицензиями стоит иметь актуальный ликвидационный план в качестве обязательного элемента риск-менеджмента, а не только формального документа для регулятора.

Что делать, если лицензию всё же не удалось сохранить

Если оспорить решение МИИР не получилось, у инвестора остаётся несколько практических опций: повторная подача заявления на этот же или смежный участок недр на общих основаниях (кодекс прямо это допускает), продажа доли или права требования на возмещение вложенных затрат другому недропользователю, продолжающему работу в этом же районе, либо, при наличии применимых международных соглашений о защите инвестиций, — обращение к механизмам международного арбитража, если отзыв лицензии носил характер, сопоставимый с экспроприацией инвестиций.

Переоформление лицензии при смене контроля над компанией

Отдельная категория конфликтов с МИИР возникает не при отказе в продлении, а при отказе в переоформлении лицензии на нового держателя после сделки слияния, поглощения или реструктуризации группы компаний. Компетентный орган вправе отказать в переоформлении по основаниям, аналогичным основаниям отказа в первоначальной выдаче лицензии, что делает due diligence будущего держателя лицензии обязательным этапом любой M&A-сделки в горнодобывающем секторе — гораздо дешевле выявить потенциальные основания для отказа до закрытия сделки, чем оспаривать отказ после того, как деньги уже переведены.

Практический совет для покупателя такого актива — включать в договор купли-продажи доли или акций отлагательное условие о фактическом переоформлении лицензии на нового держателя как условие завершения сделки (closing condition), а не полагаться на формальное согласие компетентного органа как на автоматическую формальность. Это защищает покупателя от ситуации, когда деньги уже уплачены, а сама лицензия по факту так и не переоформлена по причинам, которые продавец не мог или не хотел заранее раскрыть.

Частые вопросы

Материал подготовлен в справочных целях и не является индивидуальной юридической консультацией. Законодательство меняется — перед принятием решений проверяйте актуальную редакцию норм на портале adilet.zan.kz или обратитесь к юристу.